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《全球数据治理:概念、障碍与前景》摘译

来源:赛迪智库、国际处  作者:  投稿时间:2020-07-15

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2019年6月,日本首相安倍晋三在G20峰会上启动了“大阪轨道”计划,针对这个计划包括中国和美国在内的二十四个国家共同签署了一项声明。2019年12月,新美国在华盛顿召开了一次专家圆桌会议并发布了《全球数据治理:概念、障碍与前景》。在最新一期赛迪译丛中,赛迪智库信息化和软件服务业研究所对报告进行了编译。

本报告就会议涉及的关键问题进行了总结梳理:分析了当前数据治理形势,对数据治理的有关概念进行了定义,总结了数据治理的不同杠杆,指出了数据治理的三个主要方面,并深入研究了未来数据治理将面临的困难,为推动建立全球数据治理框架提出了五条建议。

1、数据治理的定义

对数据治理的理解

本报告对数据治理定义为:一国政府在制定不同访问者使用数据的方式时,也要符合别国政府针对共享数据的相关规则,包括别国政府制定发布的政策、标准和法律。

支持或限制数据跨境流通是数据治理的主要焦点 

数据本地化只针对一定范围内的数据,不同国家“数据本地化”政策所规定的范围不同。 

一是最宽松的数据本地化要求是“镜像”;

二是最严格的数据本地化要求是不允许数据跨境流通;

三是本地化存储处理不是限制数据自由流通的唯一选择。

2、数据治理的不同杠杆

数据治理杠杆就是政府、企业或社会组织利用各种规则影响、调节、控制数据治理活动,以实现数据自由流通的各种手段。应采用什么样的数据治理杠杆才能建立以安倍首相愿景为中心的“信任”? 

技术是政府制定数据治理决策时的重要考量元素

技术协议和标准是数据治理杠杆不可或缺的组成部分,但很多人却对其知之甚少。

一是制定数据治理规则时应考虑互联网技术的可行性;

二是制定数据治理规则时要充分考虑技术的影响力;

三是制定数据治理规则时要充分考虑不同国家的互操作性。

各国数据治理制度规则不兼容带来的代价不可小觑

与会者发现在利用不同的数据治理杠杆创建全球框架时会面临诸多挑战,包括:

数据流通缺乏统一的量化指标;

数据分类的责任主体、基准不明;

不同国家的数据治理杠杆差异很大。

数据治理机制需平衡国家、个人和企业三方利益

全球现有的数据治理机制均在国家、个人和企业利益三者之间取得了不同程度的平衡。如果我们认为政府是从三方利益结合的角度制定数据治理机制,那么是否有可能在各国政府间建立有效的超国家框架?

当我们考虑到在这个三方利益组合问题上,如果一国政府有比其他国家政府更多的次国家(即地方政府)级争论时,这个问题就会变得更加复杂。

3、主题1:对数据自由流通的限制越来越多

从最基本的层面来看,寻求建立全球数据治理框架的政策制定者必须解决大量有关跨境数据传输的基本问题:

目前数据跨境流动的自由度有多大?未来是否应该开放自由数据流通?自由数据流通是大势所趋吗?如果是,需要制定哪些保障措施,克服哪些障碍,才能在各地区间建立互操作性?

保障数据安全和促进本地发展是国家限制数据自由流通的主要原因 

国家限制跨境数据传输的动机可能有几种,而且相互交织重叠。第一个原因是政府为了增强数据安全性。另外一个驱动力是确保本地公民数据价值仍保留在国内,以促进国内数字产业发展。

数据跨境流通政策无法限制所有的数据

全球范围内存在一系列基于地理位置的互联网流量阻止协议、数据传输限制措施,在一定程度上限制了数据跨境流动,但目前还无法限制所有的数据。 

跨境数据流通的挑战

发达经济体与新兴经济体之间的冲突是限制数据自由流通的障碍;

美国与欧洲之间的冲突是限制数据自由流通的障碍。

联盟使跨境数据流通成为可能

随着数据冲突日益加剧,未来数据可能无法克服所有障碍自由流通。换言之,正如“主题3”所述,数据自由流通可能只在某些团体或“联盟”之间才有可能。

4、主题 2:国内与国际杠杆之间的关系

当国际数据框架中的首要共同原则与国家法律相抵触时,往往很难达成一致。核心挑战就是处理国际与国内数据治理杠杆间的适当关系。

法律不兼容致使国内与国际数据治理无法协同

消费者数据保护、反击美国科技企业以及要求提高科技企业网络安全等各种动机,最终可能导致在法律上产生一定的冲突。

人们必须认识到想要解决全球数据治理问题就需要世界各国作出多边努力。因此,各国必须制定国内和国际数据治理规则协同工作的方式,以便最恰当、最有效地管理全球数据流通。

实现全球数据治理面临的诸多难题

实现各国制度兼容是实现国内与国际数据协同治理的第一个困难;

确定国际机构是实现国内与国际数据协同治理的第二个困难;

维持相对全球性的数据系统是实现国内与国际数据协同治理的第三个困难。

5、主题3:框架联盟

推动对“自由”数据流通的理解形成共识是确定联盟的首要问题

各国可能认为知识产权相关数据是全球数据自由流通的限制范围,但对以互联网网关内容为重点的深度包检测过滤可能不一样。如果是否实施互联网网关深度包检测过滤协议不是加入联盟的先决条件,那么联盟的规模可能会扩大。

联盟的规模、资格条件及影响是确定联盟要考虑的第二个关键问题

通常一国对互联网和数据治理的侧重点可以反映该国的整体治理结构和政治目标,所以联盟成员资格审核参数是否该考虑这些部分?如果是,那联盟规模会非常小,或者根本不可能组成数据共享联盟。

建立全球数据治理框架联盟的诸多难题

设计或组建联盟是建立国际框架联盟的第一个困难;

形成外部集团是建立国际框架联盟的第二个困难。

6、结 论

全球数据治理框架的研究起点

不同国家处理数据治理问题的地缘政治观点、技术现状、历史基础和文化视角,都将影响建立全球数据治理的方式。

隐私与网络安全是后续重点研究问题之一

不同国家对隐私和网络安全的概念是如何定义的?在各国现有数据治理机制中隐私和网络安全有何关联?隐私和网络安全在未来的数据法规中是否越来越不可分割?

互操作性是后续重点研究问题之二

不同国家的数据治理机制在技术和法律上是否达到了某种程度的兼容,能否保持某些数据流通的互操作性?如果能,通过双边协议、多边协议或国际机构可以协调这种互操作性吗?

联盟是后续重点研究问题之三

在设计互操作数据治理机制以确保相对自由的数据流通联盟时,是否应将某些国家纳入或排除?如果是,这个决定会带来哪些影响?(或可能与其他机构产生哪些冲突) 

互操作性是重点研究问题之四

从多边会谈和条约,到像世界贸易组织这样的机构,全球数据治理机制应由何种机构负责制定?以及国家间该如何相互协调发展和实施全球数据治理?

综上所述,数据特别是某些类型的数据,只能在某些国家联盟之间或内部自由流通。如果并非所有数据都能被平等获取,那么不同类型的数据可能会形成不同的联盟。 

译自:Global Data Governance: Concepts, Obstacles, and Prospects,  December 2019 by New America

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